国家发展改革委日前印发《关于推进城际铁路健康可持续发展的意见》（下称《意见》），这是国家首次针对城际铁路出台文件。
《意见》强调落实基础设施建设要适度超前、不能过度超前的要求，着眼推动城市群高质量一体化发展，从加强规划指导、有序推进建设、创新运营模式、建立可持续发展机制等方面作出具体部署。
国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员潘昭宇表示，《意见》的出台，补齐了多层次轨道交通中城际铁路领域政策短板，对促进城际铁路规范、有序、可持续发展，扩大高品质城际运输服务供给具有重要意义。
不能过度超前
近年来，国家统筹推进城际铁路规划建设，在部分重点区域积极打造“轨道上的城市群”，有力支撑了区域重大战略和新型城镇化战略的深入实施。
目前，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈“四大城市群”城际铁路骨干网络加快形成，总里程接近1800公里，运营效益稳步向好，城市群内主要城市间基本实现1至2小时通达，对于便利人民群众出行、提高城市群综合承载力、促进区域协调发展等发挥了重要作用。
党的二十届四中全会提出，加快城市群一体化和都市圈同城化；加强基础设施统筹规划，优化布局结构，促进集成融合，提升安全韧性和运营可持续性。
潘昭宇表示，2024年底，我国常住人口城镇化率达67%，19个城市群聚集了全国75%左右的常住人口和85%左右的地区生产总值。城际铁路以大运量、快速度、安全舒适等优势，是城市群主要城市之间人员、资金、信息、数据等各种要素高效流动的重要载体，对提升城市群互联互通水平，支撑构建现代产业体系和促进产业链分工协作具有重要作用。
国家发改委新闻发言人表示，文件重点是对城际铁路规划建设进行规范和引导，主要是“五个明确”：明确功能定位、明确标准条件、明确实施程序、明确监管要求、明确管理体系。
城际铁路是城市群节点城市间的骨干旅客运输方式。《意见》明确，城际铁路重点满足1至2小时通勤、休闲、商务等中短途旅客出行需求，要求严禁以城际铁路名义变相建设高速铁路和城市轨道交通，从功能上区别于长大铁路干线和城市内部交通，充分体现城际铁路对城市群发展的支撑作用。
在此基础上，《意见》进一步明确单中心、双中心、多中心等不同类型城市群城际铁路的网络布局要求，提出优先支持“四大城市群”规划建设城际铁路。
《意见》提出了坚持适度超前、不能过度超前的原则，以需求为导向，提出新建城际铁路近期双向客流密度不低于1500万人次/年，审慎建设与既有干线铁路平行的城际铁路项目，既有城际铁路运营5年后客流密度未达到预期指标50%的地区要暂停新建城际铁路项目。明确新建城际铁路原则上在地上敷设，设计速度一般为每小时120—200公里，集约高效、因地制宜确定技术标准，从严控制工程造价。
优先利用既有资源
国家发改委新闻发言人表示，这次文件的一个亮点，就是突出对城际铁路规划建设运营的全过程管理。其中，运营方面呈现“三个导向”：优先利用既有资源、推动运输主体多元化、更加突出以人民为中心的理念。
城际铁路的生命力在于提供优质运营服务。《意见》聚焦提高运营服务水平，积极创新运营管理模式，提出支持地方政府因地制宜选择城际铁路运营管理模式，支持具备条件的轨道交通企业自主运营城际铁路。
城际铁路发展首先要考虑盘活存量资源，在此基础上再合理实施新建项目，真正做到存量与增量并举。《意见》鼓励地方政府与铁路企业合作，充分利用既有铁路富余运能开行城际列车，增强既有铁路城际客运功能。支持多措并举提高既有城际铁路客流效益，鼓励开行市域（郊）列车或与干线铁路、城市轨道交通贯通运营，提供跨区域、跨市域、跨城市出行服务。
城际铁路项目通常具有投资规模大、回收期长的特点，运营阶段也需要长期持续的投入，在项目建设和运营全过程都应坚持量力而行原则，建立健全资金投入长效机制。
为此，《意见》提出，一是新建城际铁路项目资本金比例不应低于50%，对违规举债融资或未落实偿债及运营补亏资金来源的项目不予审批（核准）。二是债务高风险地区不得新增地方政府债务用于新建城际铁路项目。三是支持拓展多元化融资渠道，积极吸引社会资本投入，鼓励金融机构依法合规探索提供适合城际铁路项目的金融产品和服务模式。
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